Doelsturing bijna klaar voor uitrol

Kabinet-Schoof zet vol in op doelsturing. Eind dit jaar komt minister Femke Wiersma van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur met uitgewerkte voorstellen. De omschakeling naar sturen op doelen in plaats van maatregelen voorschrijven gaat samen met de wens van de regering om in de stikstofaanpak over te stappen van depositiebeleid naar emissiereductie.

Maar wat houdt sturen op doelen precies in? Wat is de impact op het erf, wat zijn de kosten en geeft het boeren wel meer vrijheid? Voorstanders van doelsturing wijzen naar het middelen- en voorschriftenbeleid van de afgelopen dertig jaar, met kalenderlandbouw als bekendste en recentste uitwas. Daarmee zijn de doelen voor stikstof, water en klimaat ook niet binnen bereik gekomen, stellen zij.

Tegenstanders van de koerswijziging vrezen de te hoog gespannen verwachtingen van doelsturing. Het is geen 'heilige graal' of 'duizenddingendoekje', hoor je van die kant. En waarom zouden controle-instanties hier wel op kunnen handhaven?

Bij vorige kabinetten stuitte de invoering van doelsturing op koudwatervrees. Daar wil minister Wiersma mee breken. In de resultaten van pilots en onderzoeken, geïnitieerd door haar voorgangers, ziet zij genoeg positieve aanknopingspunten om de overstap naar doelsturing te maken.

Sturen op eiwit

Oprichter Frank Verhoeven van adviesbureau Boerenverstand is overtuigd voorstander van doelsturing. De melkveehouderij kan er zo mee aan de slag, stelt hij, met de KringloopWijzer of afrekenbare stoffenbalans. 'Dat systeem staat klaar. Voor de akkerbouw is er nog voorwerk te verrichten.'

Boeren moeten ook bij doelsturing nog steeds aan de bak. 'De maatregelen die veehouders moeten nemen zijn niet anders dan die van de afgelopen twintig jaar: sturen op eiwit in het voer en minimaal bemesten.'

Wat is dan het grote voordeel van doelsturing? 'De koplopers, boeren die in het huidige systeem al aan de juiste knoppen draaien, worden onvoldoende gewaardeerd', reageert Verhoeven. 'Voor boeren die dat niet doen, is dat een gelegenheidsargument om zelf niet aan de slag te gaan. Met belonen van de prestaties kun je die groep ook in beweging krijgen.'

Doelsturing past bij pragmatisch werken aan een beter milieu, zegt Roel Jongeneel, landbouweconoom en onderzoeker bij Wageningen Economic Research (WER). 'Het spreekt boeren aan op hun vakmanschap. We kunnen de sector ermee in beweging krijgen. En als boeren en tuinders de emissies naar lucht en water weten te verlagen, dan komen ze met hun bedrijven in een veel minder problematische omgeving te zitten dan nu.'

'Boeren worden al beloond'

Zonder dat ze het wellicht zelf weten, worden veel boeren al volgens doelsturing beloond. Jongeneel wijst daarbij naar het Agrarisch landschaps- en natuurbeheer (ANLb). 'Doelsturing geldt ook voor de ecoregeling, waar 80 procent van de boeren aan meedoet.'

WER-onderzoeker Jongeneel schreef een beleidsnota over doelsturing en de rol daarvan bij de verduurzaming van de landbouwsector. Daarin worden vier vormen van doelsturing onderscheiden: inspanningsdoelsturing, prestatiedoelsturing, normerende sturing en normeren en beprijzen.

Welk type doelsturing de voorkeur heeft? Dat hangt af van waarvoor je het inzet, zegt de auteur. Doelsturing op inspanning past goed bij bijvoorbeeld weidevogelbeheer. Hierbij zorgt de agrarisch ondernemer dat alle leefomstandigheden voor die vogels goed zijn. 'Dat biedt nog geen garantie op succesvolle broedsels, maar de boer wordt beloond voor de inspanning', legt hij uit.

Anders is dat bij de eco-regeling. Daar kunnen boeren kiezen uit een menu van meer dan twintig maatregelen voor de verbetering van milieu, natuur, klimaat, water en biodiversiteit. Jongeneel: 'Dan ligt de focus op het leveren van een prestatie. De boer neemt maatregelen en het effect wordt gewaardeerd. Dat noem ik prestatiedoelsturing.'

Normeren en beprijzen

De meer dwingende systemen zijn normerende doelsturing en normeren en beprijzen. Bij normerende sturing moet de boer een norm halen, bijvoorbeeld een maximaal stikstofoverschot per hectare, zonder dat daar per se een beloning tegenover staat. Al kan een financiële beloning volgens Jongeneel wel een prikkel geven om verder te verlagen dan de opgelegde emissienorm.

Normeren en beprijzen past bij een rechtensysteem die een waarde vertegenwoordigen en verhandelbaar zijn. Voorbeeld hiervan zijn de fosfaatrechten.

'Doelsturing kan het vakmanschap van de boer verbreden naar duurzaamheid', stelt Jongeneel. 'Dat is nu nog te weinig het geval. Het maakt duidelijk op bedrijfsniveau wat je te doen staat en – ook belangrijk – wanneer je klaar bent. Het geeft ondernemers handelingsperspectief.'

Verantwoordelijkheid voor individu

Het regeerprogramma van PVV, VVD, NSC en BBB streeft bij doelsturing naar 'realistische bedrijfsspecifieke doelen voor stikstof en broeikasgassen'. In 2025 wordt gestart met pilots gericht op haalbaarheid en uitvoerbaarheid in de praktijk. 'Als de overheid kiest voor doelsturing, dan hoort daar ook verantwoordelijkheid bij voor de individuele ondernemer', vindt Jongeneel. 'Het vrijblijvende gaat er vanaf. Haal je doelen niet, dan ook geen beloning. Als er publiek geld mee gemoeid is, dan moet er ook worden geleverd.'

Bij doelsturing werkt de boer op basis van een set kritische prestatie-indicatoren (kpi's) die gekoppeld zijn aan verschillende milieudoelen. De belangrijkste kpi's waarop boeren moeten sturen, zijn volgens Verhoeven van Boerenverstand de stikstof-bodembalans (nitraatuitspoeling) en emissies van ammoniak en van CO2.

Voor de meeste melkveehouders is dit 'gesneden koek'. 'Het is vergelijkbaar met Foqus planet, het duurzaamheidsprogramma van Royal FrieslandCampina. Onderling vergelijken – het benchmarken – van prestaties zijn veel agrariërs ook gewend. Dat gebeurt van oudsher al in de studiegroepen.'

Voor akkerbouw is doelsturing minder eenvoudig, zegt Verhoeven. Daar wordt nog gezocht naar de juiste normen. 'Wat is goed, beter en het beste? Een kpi als rustgewassen op een pootgoedbedrijf laat zich nog moeilijk vergelijken met andere bedrijven. Beoordeel je op perceelniveau of het hele bedrijf? Dat is nog de zoektocht.'

'Niet te ingewikkeld maken'

Jongeneel benadrukt dat een systeem van doelsturing niet te ingewikkeld en in de praktijk werkbaar moet zijn. Zijn WER-collega en onderzoeker duurzame melkveehouderij Joan Reijs beaamt dat. 'Het is niet de bedoeling dat boeren zelf allerlei metingen doen, bijvoorbeeld van het oppervlaktewater bij hun bedrijf. Dat wordt ook door andere factoren beïnvloed. Het moet binnen het eigen controlegebied liggen. Als het gaat om biodiversiteit dan gaan wij boeren ook niet vragen om vogel- op insecttellingen te doen.'

Belangrijk is dat de doelen, de kpi's waarop de ondernemer moet sturen, onderling zijn afgestemd. 'Anders ontstaat het risico van afwenteling', licht Reijs toe. 'Zo zie je dat FrieslandCampina de klimaatprestatie veel hoger beloont dan die op het gebied van milieu of dierenwelzijn. Dat kan juist leiden tot intensivering van de bedrijven. Ook voor deze integrale benadering proberen we richtlijnen te ontwikkelen.'

Waar coöperaties in de melkveehouderij al langer verdienmodellen hebben rond kpi's als weidegang en CO2-reductie, staat dat in de akkerbouw nog in de kinderschoenen, signaleert Verhoeven. Een suggestie van zijn kant is om in de akkerbouw te starten met een kpi voor gewasbeschermingsmiddelen. 'De maatschappelijke discussie daarover verdwijnt niet. Het is een geschikt startpunt voor doelsturing in de akkerbouw.'

In één adem met data en sensoren

Doelsturing wordt vaak in een adem genoemd met sensoren en datastromen. Om te starten met doelsturing hoeft een melkveehouder die investering niet te doen. 'Er kan al veel worden vastgelegd met het huidige instrumentarium. De KringloopWijzer en de data in de Gecombineerde opgave of boekhouding geven al veel informatie over de prestaties van bedrijven', zegt Verhoeven.

Jongeneel vindt sensoren een mooie ontwikkeling, maar niet voor alle bedrijven. 'Ook bij sensormetingen krijg je te maken met onzekerheden. Je kunt met meer meetdata de afwijkingen in modellen verkleinen. Het stikstofoverschot kun je bepalen zonder realtime te meten.'

Verhoeven sluit zich daarbij aan. 'Ik heb metingen gezien die het niet beter maken. Dat in de berekening werd uitgegaan van een emissie van 9 kilo ammoniak per koe per jaar, maar dat sensoren uitschieters naar meer dan 13 kilo ammoniak per koe lieten zien.'

Het meten van prestaties kan op basis van administratieve gegevens, satellietmetingen en op het nauwkeurigste niveau met sensoren. In een melkveestal kan een sensor de emissieberekening controleren. Want die is met het ureumgehalte in de melk en de hoeveelheid weidegang ook goed te bepalen.

'Daarmee kun je nu al sturen op 30 procent reductie en dat is eenvoudig te borgen', zegt Verhoeven. 'De Commissie Deskundigen Mest (CDM) moet hier nog een klap op geven en dan kunnen boeren dat wettelijk gebruiken.'

Overboord gooien niet verstandig

Het helemaal overboord gooien van middelvoorschriften vindt Jongeneel niet verstandig 'Mestinjectie is bijvoorbeeld een verplichting die onomstotelijk werkt. Dat zou ik niet zomaar afschaffen.'

De beloning voor betere milieuprestaties hoeft niet altijd een financiële te zijn, zegt Reijs. 'De overheid kan sneller een vrijstelling of een vergunning geven. Afnemers of overheden kunnen met een vergoeding komen afhankelijk van hoe goed je scoort op de kpi's. Dat zijn geen topbedragen, maar het gaat er om dat wordt gezien wat boeren doen aan duurzaamheid.'

Boeren die financieel gezien goed scoren, doen het vaak ook relatief goed op het behalen van milieudoelen. 'Effectiever omgaan met de stikstofverliezen op je bedrijf, vertaalt zich in het minder hoeven aankopen van kunstmest', schetst Jongeneel. 'Dat werkt als stimulans voor het vakman- en ondernemerschap en dat is altijd de kracht geweest van de Nederlandse land- en tuinbouw.'