PBL: partijen willen krimp veestapel, maar tempo verschilt

Het PBL maakte woensdagochtend de doorrekening bekend van de verkiezingsprogramma's wat betreft de onderdelen die de leefomgeving raken. Alleen VVD, ChristenUnie, D66, GroenLinks-PvdA en Volt boden hun plannen daarvoor aan.

De streefdoelen en het tempo om die doelen te halen verschilt wel, net zoals de wijze waarop de partijen die doelen willen gaan realiseren. In hun toekomstvisie staan de partijen andere typen landbouw en een andere omgang met natuur voor.

VVD legt de nadruk op een landbouwsector die wereldwijd voorop blijft lopen door zijn kennis en innovatiekracht. De overheid moet die positie faciliteren en kaders stellen die uitgaan van de huidige doelen voor stikstof, klimaat en natuur. Ook ChristenUnie volgt de huidige streefdoelen en voorziet een landbouw waarin de boer drager is van het cultuurlandschap en veel meer een agrarisch natuurbeheerder wordt.

Minder gewasbescherming

ChristenUnie, D66, GroenLinks-PvdA en Volt benadrukken in hun visie een landbouw die is gebaseerd op kringloop-, natuurinclusieve en biologische principes, met minder kunstmest, minder gewasbeschermingsmiddelen, minder geïmporteerd veevoer en met een kleinere veestapel. Zij vinden dat de overheid daar veel meer dan nu op moet gaan sturen.

D66, GroenLinks-PvdA en Volt willen de stikstof-, klimaat- en natuurdoelen aanscherpen en een veel strikter normerings- en beprijzingsbeleid om de uitstoot van stoffen te beperken.

De uitstoot van ammoniak en broeikasgassen zal bij alle partijen afnemen, maar de mate en de snelheid waarmee dat gebeurt verschilt. Richting het zichtjaar van 2030 is bij D66 en GroenLinks-PvdA het door het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit genoemde indicatieve doel van 63 kiloton ammoniak uit de landbouw binnen bereik. Dat is bij ChristenUnie, Volt en VVD dan nog niet het geval.

Verschil in halen doelen

ChristenUnie en VVD willen daar, in lijn met de wettelijk vastgelegde stikstofdoelen, tot 2035 de tijd voor nemen. Het indicatieve doel voor de broeikasgasuitstoot uit de landbouw van 13,6 megaton CO2-equivalenten is bij ChristenUnie, D66, GroenLinks-PvdA en Volt binnen bereik, maar bij VVD nog niet. Die verschillen worden vooral verklaard door de mate waarin de partijen kiezen voor krimp van de veestapel en de toepassing van technieken in de veehouderij.

Als gevolg van de voorgestelde maatregelen in de verkiezingsprogramma's daalt bij D66, GroenLinks-PvdA en Volt de omvang van veestapel naar verwachting met 30 tot 35 procent. Bij VVD is dat circa 10 procent en bij ChristenUnie ongeveer 20 procent.

De krimp wordt onder andere bepaald door de budgetten voor vrijwillige stoppersregelingen voor veehouders. Die budgetten variëren tot 2030 van ruim 4 miljard euro bij ChristenUnie tot ruim 7 miljard euro bij GroenLinks-PvdA.

Normeren en beprijzen

Belangrijker dan deze budgetten zijn de verschillen in striktheid van aanpalend normerend en beprijzend beleid dat een deel van de partijen wil voeren. Dat is bij D66, GroenLinks-PvdA en Volt het meest strikt. Dit zal het economisch perspectief voor boeren onder druk zetten waardoor een groter deel van de veehouders zal (moeten) kiezen voor een stoppersregeling.

D66, GroenLinks-PvdA en Volt stellen striktere normen voor het maximumaantal koeien per hectare en scherpen ook andere landbouwmilieuregelgeving aan. De krimppercentages zijn met onzekerheden omgeven en zouden ook hoger kunnen uitvallen als veehouders beperkt in staat zijn hun hogere lasten in de keten door te berekenen. Bij VVD en ChristenUnie zullen naar verwachting vooral oudere veehouders zonder opvolger en relatief kleinere bedrijven deelnemen aan stoppersregelingen.

Alle partijen willen het verdienvermogen van boeren en hun economische positie in 'de keten van grond tot mond' versterken. Hierbij leggen VVD en D66 de nadruk op een marktgerichte benadering. ChristenUnie, D66, GroenLinks-PvdA en Volt zien vooral een toekomst voor natuurinclusieve landbouw en willen middelen herverdelen om die te ondersteunen. Daarbij bieden GroenLinks-PvdA en ChristenUnie hogere en permanente financiering en D66 zet vooral in op kennis- en investeringsfinanciering voor de transitie naar kringlooplandbouw.

Ondersteuning niet nodig

Op de lange termijn acht D66 ondersteuning niet meer nodig omdat de partij verwacht dat een kringloopmodel goedkoper is dan het huidige systeem. ChristenUnie, D66, GroenLinks-PvdA en Volt willen heffingen opleggen op vlees, zuivel en/of 'niet-duurzame' agrarische producten.

Vooral GroenLinks-PvdA, ChristenUnie en D66 hebben plannen om zo hun ambities voor langjarig agrarisch natuur- en landschapsbeheer en omschakelfondsen te financieren. ChristenUnie en GroenLinks-PvdA willen heffingen opleggen aan afnemers en toeleveranciers van agrarische producten, terwijl Volt en D66 die lasten directer bij de boer en de consument leggen. VVD financiert haar plannen alleen met middelen uit het Transitiefonds landelijk gebied en natuur.

Partijen verschillen van mening over de inzet van techniek in de veehouderij. Waar vooral VVD, maar ook ChristenUnie en D66 een rol zien voor emissiearme veestallen, willen GroenLinks-PvdA en Volt dergelijke stallen niet langer stimuleren. Gesloten stalsystemen moeten volgens deze twee partijen op termijn verdwijnen.

Toepassing methaanremmers

Ook over toevoegingen van 'methaanremmers' aan koeienvoer verschillen de meningen. Die worden door VVD omarmd en door Volt afgewezen. De andere partijen zien voeraanpassingen als een middel voor het bereiken van klimaatdoelen in 2030, maar dan vooral als tussenstap die uiteindelijk minder past in hun gewenste type landbouw richting 2040.

Ook de visies op natuur verschillen. D66, GroenLinks-PvdA en Volt willen richting 2040 het beschermde natuurareaal met 100.000 tot 150.000 hectare uitbreiden boven op de huidige afspraken over het Natuurnetwerk Nederland. VVD en ChristenUnie houden vast aan de huidige doelstellingen. Alle partijen willen het oppervlakte agrarisch beheerde natuur en landschap uitbreiden, maar ChristenUnie, Volt en GroenLinks-PvdA gaan hierin het verst. GroenLinks-PvdA en Volt willen 'op termijn' toewerken naar 700.000 hectare agrarische natuur.

Alle partijen willen toewerken naar een systeem van 'doelsturing' waarin boeren de vrijheid hebben om zelf te kiezen welke maatregelen zij inzetten om op bedrijfsniveau aan gestelde emissiewaarden te voldoen. De partijen vullen dat systeem wel verschillend in.

Stop op gesloten stallen

Ten eerste willen vooral D66 en GroenLinks-PvdA dit doelenbeleid ook aanvullen met een aanscherping van het voorschriftenbeleid, zoals een kunstmestverbod op grasland via een 'kringlooplandbouwwet' (D66) of een stop op de bouw van nieuwe gesloten stallen (GroenLinks-PvdA).

Ten tweede kiezen partijen voor een andere vorm van doelsturing. VVD en Volt kiezen voor een afrekenbare stoffenbalans, terwijl D66 en ChristenUnie kiezen voor een systeem van verhandelbare stikstofemissierechten, waarbij het aantal rechten geleidelijk daalt. Bij D66 daalt dat veel sneller dan bij ChristenUnie. Ten derde koppelen ChristenUnie, GroenLinks-PvdA en Volt broeikasgasheffingen aan hun doelsturingssystemen. Die zijn veruit het hoogst bij Volt, gevolgd door GroenLinks-PvdA en ChristenUnie.

Richting 2040 zullen de landbouw en de natuur er bij de verschillende partijen anders gaan uitzien. Ten eerste zal bij vooral D66, GroenLinks-PvdA en Volt de omvang van de dierlijke sector in Nederland verder teruglopen. Bovendien willen deze partijen, met ChristenUnie, dat het Nederlandse landbouwsysteem meer ruimte biedt voor kleinschalige, biologische, natuurinclusieve bedrijven.

Ombuigen schaalvergroting

Het slagen van die wens zal afhankelijk zijn van of de huidige ontwikkeltrend naar meer schaalvergroting in de landbouw omgebogen kan worden. Bij VVD zal die ontwikkeling zich meer marktgeoriënteerd ontwikkelen, wat in de huidige trends waarschijnlijk meer schaalvergroting, technologisering en specialisering zal betekenen.

Vooral bij D66, GroenLinks-PvdA en Volt zal het economische perspectief van veel gangbare boeren en ook van bedrijven in de keten onder druk komen te staan. Zo is de broeikasgasheffing van Volt grofweg gelijk aan het huidige langjarige inkomen van melkveehouders. Deze bedrijven zullen bij uitvoering van deze programma's moeten omschakelen naar andere (plantaardige) teelten, nichemarkten, hun activiteiten moeten verbreden, bijvoorbeeld naar meer agrarisch natuur- en landschapsbeheer, of hun bedrijf moeten staken.

Als de Nederlandse veestapel krimpt en de Nederlandse voedselconsumptie niet verandert, zou de zuivel- en vleesindustrie in het buitenland die productie kunnen overnemen. Op mondiale schaal neemt de broeikasgasemissie dan niet af en ook kan elders de druk op de biodiversiteit groter worden.

Weglekeffect zuivel en vlees

Behalve van het gevoerde consumptiebeleid hangt het risico op 'weglekeffecten' af van regelgeving in de landen waar die productie toeneemt, schrijft het PBL. In de Europese Unie zijn alle lidstaten gebonden aan dezelfde Europese richtlijnen, waardoor eventuele groei van de dierlijke productie in die landen kan stuiten op hiervan afgeleide nationale regels en doelstellingen.

Alle partijen behalve VVD voeren communicatief voedselbeleid (duurzaamheidslabels, transparantie, voorlichting, enzovoorts). D66, ChristenUnie en Volt willen via direct prijsbeleid sturen op het verminderen van de consumptie van zuivel en vlees door deze producten naar een hoger btw-tarief te brengen of door daar een consumentenbelasting te heffen.

Bij D66, ChristenUnie en Volt zal de vlees- en zuivelconsumptie naar verwachting afnemen. Toch is ook bij die partijen het risico op weglek niet volledig afwezig. Naar verwachting zal de consumptie van vlees en zuivel door de prijsprikkels van D66, ChristenUnie en Volt met minder dan 5 procent afnemen. Dat is onvoldoende om het verlies aan productie van Nederlands vlees en zuivel te compenseren. GroenLinks-PvdA voert geen direct prijsbeleid en daardoor zal de consumptie van vlees en zuivel weinig afnemen. Hierdoor is het risico op weglek groter.

Het PBL trekt bij alle voorstellen de conclusie dat realisatie dat naast de agrarische bedrijven ook de overheid voor een grote uitvoeringstaak staat. Ten eerste zullen de nieuwe vormen van afrekenbare doelsturing, die alle partijen willen, nieuwe wetgevings-, monitorings-, en handhavingssystemen vergen, evenals de opbouw van extra uitvoeringscapaciteit.