Kabinet bereid ver te gaan in Landbouwakkoord, maar kwam ook met nieuwe eisen

Vanuit het transitiefonds lag 13,5 miljard euro klaar voor de afspraken in het Landbouwakkoord. De partijen waren dichter bij elkaar gekomen op het vlak van natuurbeheer, landbouwgrond en duurzaamheid. Twijfels over afrekenbare stoffenbalans, graslandnorm en natuurinclusief landbouwareaal deden de onderhandelingen alsnog mislukken.

Een afrekenbare stoffenbalans biedt veehouders een instrument waarmee ze zelf kunnen sturen op doelen als stikstofemissie en waterkwaliteit. De wens van LTO om tot een stoffenbalans 1.0 – ook wel Minas 2.0 genoemd – te komen, krijgt in de Kamer steun van onder meer de regeringspartijen VVD en CDA. Adema doet in het concept-Landbouwakkoord de toezegging om snel te starten met een onderzoek naar hoe een dergelijk systeem kan worden opgetuigd en juridisch kan worden geborgd.

In een reflectie op het conceptakkoord zet het Planbureau voor de Leefomgeving daar juist vraagtekens bij. Het voorziet risico's op het gebied van handhaving. In het verleden is zo'n systeem moeilijk implementeerbaar gebleken vanwege de complexiteit, hoge kosten en handhavingsaspecten.

'Het is nadrukkelijk de vraag of de overheid alle extra taken rond stelselontwikkeling, borging en ondersteuning aankan. Verder laat het conceptakkoord het nog grotendeels open hoe strikt die individuele doelen moeten zijn en wat er gebeurt als ze niet worden gehaald. Dat maakt het ongewis welke prikkels uit zullen gaan van de afspraken in het akkoord', aldus het Planbureau voor de Leefomgeving, dat de effecten van een afrekenbare stoffenbalans niet kan inschatten.

Uit het conceptakkoord blijkt dat het kabinet voorafgaande aan de invoering van een afrekenbare stoffenbalans eerst een generieke graslandnorm van 0,25 hectare per grootvee-eenheid (GVE) wil invoeren. Dit is om de grondgebondenheid van de melkveehouderij te versterken. De graslandnorm zou dan richting 2030 verder worden aangescherpt naar 0,35 hectare per GVE in 2032 of in een andere variant naar 0,33 hectare per GVE in 2030.

Dit laatste schoot bij LTO in het verkeerde keelgat. Voorzitter Sjaak van der Tak stelt dat de overheid wilde investeren in deze omschakeling, maar dat er tegelijkertijd ontbindende voorwaarden in het akkoord zaten die alle ruimte gaven om dit naderhand alsnog niet te doen. 'Daarmee werd dit belangrijke onderdeel in het akkoord voor LTO hoogst onzeker, ook omdat het ministerie lange tijd een afwijzende houding aannam met betrekking tot doelsturing en de afrekenbare stoffenbalans die daarvoor nodig is.'

Als er overeenstemming was gekomen over het conceptakkoord, was de veestapel richting 2035 met 25 tot 30 procent gekrompen. Niet alleen door de GVE-norm, maar ook door de opkoop van bedrijven en het afromen van productierechten.

Op papier lijkt met de afspraken over vergoedingen voor agrarisch natuurbeheer een mooie slag te zijn geslagen. Het kabinet was bereid daar een garantie voor achttien jaar voor af te geven, maar wel tegen een stevige opgave.

Voor boeren die besluiten minder op productie en meer op ecosysteemdiensten en landschapsbeheer te focussen, is het geboden verdienmodel onzeker, stelt Wageningen University & Research in een analyse. De doelstelling ging uit van 180.000 hectares extra agrarisch natuurbeheer, behoud van het huidige areaal permanent grasland en aanleg van landschapselementen, waaronder 25.000 hectare houtige landschapselementen in 2030.

Bij de vergoeding zou worden uitgegaan van 'kostendekkendheid'. Het inkomensverschil dat ontstaat door een krimp van de productie was niet meegenomen.

Voor dat laatste zijn wel ideeën geopperd, maar die hebben niet tot concrete toezeggingen geleid. LTO stelt dat er onzekerheid is over de structurele financiering van deze landschapsplannen in relatie tot Europese regels en budgetten. Terwijl structurele financiering wel nodig is voor de geloofwaardigheid van dit transitiespoor.

Om landbouwgrond te beschermen, waren er plannen om met een juridisch geborgd 'afwegingskader functieverandering landbouwgrond' te komen. Uitgangspunt hierbij was dat de landbouw niet het sluitstuk is in de discussie rondom ruimte, dat bruikbare landbouwgrond wordt beschermd en dat er goede afspraken komen in het geval van een functiewijziging.

Jonge boeren met een toekomstbestendig bedrijfsplan en boeren met een grote opgave zouden waar mogelijk voorrang krijgen bij toekenning van vrijkomende gronden. Het idee was om zuinig om te gaan met potentieel geschikte locaties voor moderne bedrijven een met lage emissie. Deze locaties moesten niet op voorhand worden 'doorgestreept', maar in aanmerking komen voor sanering van verouderde bedrijven.

Partijen wilden naar langdurige pachtafspraken die sturen op verduurzaming in plaats van prijs. Verpachters en pachters zouden dit jaar de mogelijkheden onderzoeken om gronden te benutten voor de extensiveringsopgave.

Het was de bedoeling om binnen Nederland met een duurzaamheidsstandaard voor agrarische producten te komen. De hele Nederlandse productie moest daar in 2035 onder vallen. De standaard zou bruikbaar zijn voor alle partijen in binnen- en buitenland en moest een redelijke vergoeding borgen voor producten die duurzaam zijn geproduceerd. Maar er waren geen garanties dat buitenlandse afnemers die meerprijs gaan betalen voor Nederlandse producten.

LTO is kritisch op deze standaard en wijst daarbij onder meer naar de reactie van de Autoriteit Consument & Markt. Die stelt dat afspraken over een extra vergoeding voor duurzaamheidsinspanningen alleen mogelijk zijn bij producten die volgens bovenwettelijke eisen zijn geproduceerd.

Het kabinet had uit het transitiefonds 13,5 miljard euro gereserveerd om de afspraken in het Landbouwakkoord te financieren. Bijna 3 miljard daarvan was bedoeld voor nieuwe stalsystemen en innovaties die emissies 'daadwerkelijk verlagen'. Het kabinet wilde 'innovatiehubs' stimuleren waar bedrijven, overheden, kennisinstellingen en studenten samen konden werken.

Veruit het meeste geld uit de hele pot (8,25 miljard euro) was bedoeld voor grond, het verplaatsen of opkopen van bedrijven. Ook had het kabinet 1 miljard euro willen uittrekken voor natuurbeheer en circulaire landbouw en ongeveer 750 miljoen euro voor biologisch en natuurinclusief boeren. ABN Amro, ING en Rabobank stelden een extra pakket aan geldleningen en werkkapitaal beschikbaar van 2,5 tot 3 miljard euro, om boeren te helpen die willen verplaatsen of extensiveren.

In hun beoordeling van het conceptakkoord noemen Wageningen University & Research (WUR) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) de plannen niet concreet genoeg. De universiteit concludeert dat de reductiedoelstellingen voor ammoniak en klimaat binnen bereik komen met de maatregelen in het conceptakkoord. De doelen vergen wel een groot aantal maatregelen en 20 tot 30 procent minder vee.

De effecten van het conceptakkoord op waterkwaliteit, natuurherstel, verdienvermogen van de boer en voedselprijzen waren volgens WUR niet te bepalen.

Het PBL vond het conceptakkoord niet concreet genoeg en te positief over de doelen voor natuur, stikstof, klimaat en waterkwaliteit. 'Om echt het gewenste effect te krijgen voor zowel boeren als leefomgeving, moeten veel punten nog nader worden ingevuld.'