WUR-onderzoeker Jeroen Candel: 'Politiek moet met verbindend verhaal komen'

Bij de komende Tweede Kamerverkiezingen en de kabinetsformatie zal het landbouwbeleid een prominente rol spelen, verwacht bestuurskundige Candel. Hij wijst op de brede maatschappelijke heroverweging over het voedselsysteem dat vorig jaar werd uitgebracht door de ministeries van LNV, Financiën, I&W en VWS. In deze voorstudie worden beleidsopties doorgerekend die kunnen worden ingezet voor het verduurzamen van het systeem.

Schouten heeft met haar kringloopvisie eigenlijk een stap teruggezet en veel meer een sterk sectoraal beleid gevoerd

Jeroen Candel, WUR-onderzoeker

Met welk doel wordt zo'n maatschappelijke heroverweging opgesteld?

'Het dient als input voor de verkiezingsprogramma's en kabinetsformatie. Met het rapport informeren de ministeries, met hulp van wetenschappers, planbureaus en andere experts, de politiek over mogelijke beleidsinstrumenten en de te verwachten gevolgen.

'Dat vier ministeries gezamenlijk optrekken is vrij uniek, want op voedsel en landbouw werken ze doorgaans nogal gefragmenteerd. LNV doet dan de productie en VWS alles met gezondheid en preventie. Het denken in een voedselsysteem is erg in opkomst en daarom is hierin voor het eerst samengewerkt.'

Wat houdt dat voedselsysteemdenken in?

'Het voedsel dat op ons bord komt, is het gevolg van veel stappen die elkaar allemaal beïnvloeden. Je kunt dus niet alles bij de boeren neerleggen, als je dat systeem wilt verduurzamen. Het is voor het eerst dat die vier ministeries dit gezamenlijk vanuit de verschillende invalshoeken belichten en doorrekenen.

'Onder kabinet-Rutte II heeft staatssecretaris Martijn van Dam hier al een eerste aanzet toe gegeven. Hij organiseerde in 2018 een voedseltop. Toen kwam het denken in een voedselbeleid al erg op. Landen als Zweden, Finland, Groot-Brittannië en Canada hebben allemaal een eigen voedselbeleid ontwikkeld. De boer-tot-bordstrategie van de Europese Commissie moet je ook in dit licht zien.'

Wat heeft het kabinet op dit terrein bereikt?

'Minister Carola Schouten van LNV heeft eigenlijk een stap teruggezet. Aanvankelijk had ze een vrij ambitieus verhaal over kringlooplandbouw. Maar het vraagstuk over het bredere voedselbeleid is daarbij nauwelijks aan bod gekomen. De verbinding met gezondheid is er niet geweest. Schouten heeft veel meer een sterk sectoraal beleid gevoerd.

'Hierin zit wel voor een deel de frustratie van boeren. We hebben als samenleving met heel grote uitdagingen te maken rond stikstof en klimaat. Maar vervolgens wordt het vraagstuk bij hen over de schutting gegooid. Terwijl het vraagstukken zijn waar we met z'n allen antwoorden op moeten formuleren. Dat los je niet op door alleen in de landbouw in te grijpen.'

Zijn het dan vier verspilde jaren geweest?

'Er had meer kunnen gebeuren. In het begin was ik optimistisch, want die kringloopvisie was een nieuw verhaal voor de landbouw. Dat is ook meteen het probleem: het is gebleven bij een verhaal. Het is voor boeren niet duidelijk wat er op de lange termijn van ze wordt verwacht en op welke schaal de kringlopen moeten worden gesloten.

'Er wordt bijvoorbeeld helemaal niet gekeken naar de rol van de supermarkten en consumenten. De kabinetten-Rutte hebben vooral ingezet op het informeren van consumenten. Maar van voorlichtingscampagnes weten we allang dat die niet effectief zijn.

'Deze maatschappelijke heroverweging laat zien dat de keuzes die we maken voor het voedselbeleid een beetje zijn losgezongen van wat we uit de wetenschap weten over wat effectief beleid is. Het stelt een aantal taboes, zoals beprijzing, 'true cost pricing' en het hanteren van langetermijndoelen, aan de orde.'

Waarom is beprijzen een goed beleidsinstrument?

'Nu zijn gezonde en duurzame producten het duurst, terwijl we via onze belasting wel allemaal moeten meebetalen aan het oplossen van milieu- en gezondheidsproblemen. Dit kan de overheid bijsturen door ongezonde en vervuilende producten duurder te maken.

'Je kunt bijvoorbeeld een prijs zetten op emissies of op de invoer van nutriënten door kunstmest of soja. Door externe kosten mee te nemen in de kostprijs, worden gezonde en duurzame producten de voordeligste keuze.

'We hebben een nutriëntenoverschot. In Nederland spoelt fosfaat en stikstof uit via het riool. Door de invoer van kunstmest te beprijzen, wordt er mogelijk zuiniger mee omgegaan en krijgt fosfaatrecycling een impuls. Want het loont om het terug te winnen.'

Is de politiek daarvoor te porren?

'Nog te beperkt. Neem nu de suikertaks. Nederland is een van de weinige landen die geen suikertaks op frisdranken heeft ingevoerd. Terwijl Groot-Brittannië met een conservatieve regering het wel invoerde, wetende dat het effectief is. Obesitas is er niet mee opgelost, maar het blijkt wel dat mensen minder suikerrijke frisdranken consumeren en dat fabrikanten hun producten aanpassen.

'In Nederland willen we niet betuttelen. Maar ook nu tijdens corona blijkt dat alleen het informeren van burgers niet tot gedragsverandering leidt.'

Is een vleestaks voor Nederland bespreekbaar?

'Partijen als GroenLinks, PvdD en D66 willen wel. Voor VVD en CDA is het een stap te ver. Wel vinden partijen als het CDA die langetermijndoelen belangrijk. Ze zijn bereid die wettelijk te verankeren. De urgentie daarvoor wordt steeds groter. Klimaat, stikstof en biodiversiteit zijn 'here to stay'. Dat blijven grote vraagstukken voor de komende dertig jaar, ook op Europees niveau.

'Er is al veel emissiereductie behaald, maar die daling is gestagneerd. De urgentie van de klimaatverandering is zo groot dat er een versnelling nodig is. Die wordt onvoldoende bereikt met alleen maar technische maatregelen als emissiearme stallen. De overheid moet sturen op een versnelling van die transitie.'

Komt die versnelling in het regeerakkoord?

'Beleid verandert bijna nooit in grote, radicale stappen, een enkele uitzondering daargelaten. Wel hebben landbouw en voedsel nog nooit zo hoog op de politieke agenda gestaan als in de afgelopen jaren. In zo'n periode zijn veranderingen mogelijk en er is een toenemende bereidheid om het anders te doen.

'In Europa wordt binnen de Green Deal ook gesproken over het invoeren van heffingen op producten die niet aan de EU-standaarden voldoen. De Green Deal en boer-tot-bordstrategie zijn grote stappen, maar ook die zullen weer in kleine stapjes worden opgebroken. Voordat dat wetgeving wordt, zal het onder de druk van de lidstaten en het Europees Parlement nog sterk verwateren, verwacht ik.'

Wat verwacht u van de verkiezingen?

'Het politieke landschap is sterk versnipperd. Er zijn straks wellicht vijf partijen nodig voor een meerderheid. Dan worden er compromissen gesloten en dat zal leiden tot kleine stapjes in het landbouwbeleid.

'Het zoeken van compromissen is erg belangrijk in ons democratische systeem, maar tegelijkertijd loopt een groot deel van de politiek nog te zeer achter de feiten aan. Dat geldt ook voor de belangenbehartiging in de landbouw. Die is nu nog erg gericht op de economische belangen voor de korte termijn en het behouden van de status quo.

'Ik denk juist dat het goed is voor de sector als er voor de lange termijn duidelijkheid komt en dat we naar een overheidsbeleid gaan dat de boeren veel meer helpt de omslag te maken. Bijvoorbeeld met kredieten en een Europees landbouwbeleid dat niet de status quo ondersteunt met toeslagen, maar boeren helpt te innoveren en compensaties biedt voor bijdragen aan landschap en milieu. We moeten ook nadenken over of er toch niet een zekere marktordening nodig is om boereninkomens structureel te verbeteren.'

Dat is de roep om een sterkere overheid, die ook vaak is te horen.

'De vraag om de herinvoering van een ministerie voor Ruimtelijke Ordening speelt ook bij de stikstofdiscussie, waar centrale regie nodig is bij de regionale aanpak.

'Alle partijen kiezen in hun verkiezingsprogramma's voor een terugkeer naar een overheid die weer de regisseursrol aanneemt. Dat is een trendbreuk met het landbouwbeleid van de afgelopen twintig tot dertig jaar. Daarin nam de overheid juist meer afstand en wees ze vooral naar de verantwoordelijkheid van de sector en de consument.

'Door die houding van de overheid is een sturingscrisis ontstaan in het voedselbeleid waarin iedereen naar elkaar wijst. De consumenten naar de boeren, de boeren naar de supermarkten en de supermarkten naar de consumenten. Het volgende kabinet zal bereid moeten zijn steviger in te grijpen in het voedselsysteem dan vorige regeringen.'

Ik hoor de trekkers al starten.

'Ik denk toch dat de overheid ook daar invloed op heeft. Waar veel boeren behoefte aan hebben, is perspectief. De politiek moet met een verbindend en overtuigend verhaal komen en boeren helpen een stap te maken.

'We moeten naar een systeem waarin de overheid de andere actoren in de keten ook betrekt bij het behalen van de doelen. Dat vraagt wel grote veranderingen: de terugkeer van publieke kennisoverdracht, wellicht weer via productschappen. Ook moeten banken helpen met kredieten voor boeren die de omslag maken, met steun vanuit het GLB.

'Met zo'n pakket krijg je de boeren wel mee, want dat klinkt anders dan het halveren van de veestapel. Dat kan misschien de uitkomst zijn van het proces, maar dat is wat anders dan daarop te gaan sturen.'