'Inmenging van de overheid in eigendom gaan we vaker zien'

Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant stelden begin december 2024 de Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof (BOS) 2.0 vast. Meest opvallende aspect aan deze aanpassing van het provinciale stikstofbeleid is het intrekken van latente stikstofruimte.

Bij regulering krijg je meestal geen schadevergoeding, want je houdt nog iets over

Rico Ligtvoet, advocaat agrarisch recht

Dit overheidsingrijpen vertoont volgens advocaat Rico Ligtvoet overeenkomsten met wat eind jaren negentig gebeurde, toen werd gekort op varkensrechten via de Wet Herstructurering Varkenshouderij (WHV).

Wat dacht u toen u hoorde dat de provincie latente stikstofruimte wil gaan intrekken?

'Ik dacht meteen aan de WHV en de juridische strijd van varkenshouders tegen de staat in een poging de korting op hun varkensrechten ongedaan te laten maken. In een artikel in het Tijdschrift voor Agrarisch Recht voorspelde ik dat deze rechtspraak in de toekomst waarschijnlijk weer relevant zou worden.

'De overheid trekt de teugels van de agrarische sector steeds strakker aan ten behoeve van het milieu en de natuur. Inmenging van de overheid in eigendom van boeren gaan we naar mijn inschatting veel vaker zien, zeker sinds de maatschappelijke weerstand tegen de agrarische sector lijkt toe te nemen.'

Wat merkt u zelf van die weerstand tegen boeren en tuinders?

'Ik merk dat het aan mijn cliënten vreet als ze worden weggezet als halve milieucriminelen of dierenmishandelaars. Terwijl het veelal gaat om familiebedrijven die al generatieslang op een bepaalde plek boeren. Dus ja, ik kan me heel goed voorstellen dat dit ze raakt. Maar het sentiment kantelt en tegenstanders spelen daar handig op in.'

Zijn rechters gevoelig voor die maatschappelijke weerstand?

'Nee, die toetsen puur of het juridisch kan. Maar de politiek moet daar als vertegenwoordiger van het volk wel gevoelig voor zijn. Kijk maar naar het verbod op de nertsenhouderij. Ook al is het houden van dieren voor bont elders in Europa wel toegestaan, als lidstaat mag je iets anders vinden en beslissen.'

Oké, maar wat is de overeenkomst tussen de WHV en het intrekken van latente stikstofruimte?

'Het feit dat het om het afnemen van eigendom gaat. Ook uit de wetenschappelijke hoek kwam destijds veel kritiek op de WHV. Drie professoren vonden bijvoorbeeld dat de overheid daarmee ondernemers te veel beperkte in de mogelijkheid om varkens te houden. En dat de overheid op deze manier niet het eigendomsrecht mocht beperken. Daar is uiteindelijk tot aan de Hoge Raad over geprocedeerd.'

En wie trok aan het langste eind?

'De overheid. De Hoge Raad stelde kort samengevat dat de milieubelangen voldoende zwaarwegend waren om het eigendomsrecht te beperken.'

Maar je mag toch niet zomaar iets afpakken?

'Eigendom wordt in de rechtspraak gezien als fundamenteel recht waar je niet zomaar aan mag tornen. Maar het is geen absoluut recht waar nooit inbreuk op mag worden gemaakt. Iemand mag onder omstandigheden in zijn eigendom worden beperkt. Bijvoorbeeld in het algemeen belang.'

Hoe is dat dan wettelijk vastgelegd?

'De omschrijving van eigendom is in de Nederlandse wet maar heel beperkt. Vergunningen en latente ruimte zouden volgens de Nederlandse wet bijvoorbeeld geen eigendom zijn. Het Europese eigendomsbegrip is veel breder, waardoor ook vergunningen en latente ruimte eronder vallen.'

Hoe kijkt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens daarnaar?

'Het is onderdeel van het eerste protocol voor het Verdrag van Rechten van de Mens, afgekort 1EP EVRM. Als het gaat over inbreuk op eigendomsrecht, dan kijkt een Nederlandse rechter met name naar dat protocol.'

Maar waarom denkt de provincie dat ze in haar recht staat om stikstofruimte af te pakken?

'Het gaat hier waarschijnlijk niet om de zware variant van het afpakken van eigendom, namelijk ontneming, maar om de lichtere variant, oftewel regulering. De rechter toetst dan alleen of er bij een inbreuk op het eigendomsrecht een redelijke balans is tussen het fundamenteel eigendomsrecht en het algemeen belang, zoals het milieubelang. Als dat zo is, staat een overheid in de meeste gevallen in haar recht.'

Hoe zit het met schadevergoedingen?

'Bij regulering ontvang je in de regel geen schadevergoeding, want veehouders kunnen in principe nog steeds hun bedrijf voortzetten na het intrekken van de stikstofruimte. Hoe cru dat ook klinkt. Wel moet de provincie rekenschap nemen; biedt de ingreep in eigendom aan agrariërs genoeg ruimte en tijd voor alternatieven? Het zou verstandig zijn als de provincie flankerende maatregelen aanbiedt om de pijn enigszins te verzachten. Daar kijkt een rechter goed naar.'

En het gelijke speelveld? Brabantse veehouders worden harder aangepakt dan hun collega's in andere provincies.

'Een provincie mag wel degelijk strenger beleid opleggen. Er is natuurlijk het gelijkheidsbeginsel, maar er is vrijwel altijd sprake van een andere uitgangssituatie. Je kunt Brabant, met een hoge veedichtheid en dus meer impact van ammoniak op natuur, niet vergelijken met pakweg Friesland. Dus die vlieger gaat bij de rechter waarschijnlijk niet op.

'Ik denk dat de provincie al met al voldoende munitie heeft om het te redden. Wel zal de vraag aan de orde komen of ze individuele boeren moet compenseren die onevenredig hard worden geraakt door het nieuwe beleid. Daar zit met name de ruimte voor een geslaagd beroep op het eigendomsrecht.'

Nertsenhouders tussen hoop en vrees

Noord-Brabantse nertsenhouders vrezen dat de provincie ook hun latente stikstofruimte afpakt. De sector kreeg begin 2021 een verbod opgelegd. Ook toen was volgens de overheid sprake van regulering van eigendom, omdat de ondernemers onder meer hun vergunningen en opstanden behielden.

Een schadevergoeding was volgens de Hoge Raad niet verplicht, omdat de nertsenhouders genoeg tijd hadden een andere invulling te geven aan hun bedrijven. Deze groep ondernemers mag van de overheid een deel van de stikstofrechten inzetten voor nieuwe activiteiten.

Ligtvoet stelt dat het lastig is te voorspellen of de provincie de nertsenhouders zal ontzien. 'Als er destijds bij het nertsenverbod specifieke afspraken zijn gemaakt, kan ik me voorstellen dat een rechter nu zegt dat de provincie ze niet nog eens mag benadelen. Nertsenhouders zullen dan wel goed beslagen ten ijs moeten komen om aan te tonen dat het beleid indruist tegen de destijds gemaakte afspraken, waardoor ze nu te zwaar worden benadeeld.'