Planbureau: 'Gebiedsgerichte aanpak stikstof nodig'

Dat stelt het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in het advies ‘Naar een uitweg uit de stikstofcrisis: Overwegingen bij een integrale, effectieve en juridisch houdbare aanpak’. De organisatie stelt dat de stikstofwet van minister Schouten een goede eerste stap is om uit de stikstofcrisis te komen, maar vraagt zich af of deze wet doet wat de habitatrichtlijn vraagt.

Volgens het PBL is een (kosten-)effectieve en juridisch houdbare aanpak van de stikstofcrisis mogelijk door de stikstofuitstoot beter in verband te zien met een gebiedsspecifieke verbetering van de Nederlandse natuurkwaliteit en niet alleen te kijken naar depositie op 'stikstofhectares'.

Daarbij is het verstandig stikstofmaatregelen telkens gebiedsgericht af te wegen tegen natuur- en klimaatdoelen. De overheid moet daarbij van begin af aan duidelijk te zijn over het langetermijnperspectief voor de landbouw in de betreffende regio’s.

Het adviesrapport van PBL is gemaakt op eigen initiatief van de organisatie met het oog op de kabinetsformatie. Het schetst aandachtspunten bij het maken van strategische keuzes voor de kortere en de langere termijn. Daarbij worden verschillende doelen en strategieën afgewogen tegen effecten en risico’s in het landelijk gebied.

De aanpak van de stikstofcrisis en het klimaatvraagstuk zijn hoofdkwesties in de formatie van het nieuwe kabinet, stelt PBL. De uitwerking van doelen en de daarbij behorende aanpak moet in Nederland nog grotendeels plaatsvinden. Met name voor duizenden boerengezinnen zijn deze keuzes zeer bepalend voor de toekomst en richting van hun bedrijf.

Klimaat en EU-natuurdoelen

In de recent aangenomen stikstofwet 'Wet stikstofreductie en natuurverbetering' zijn voor 2035 reductieverplichtingen vastgelegd. Tegelijk bepleiten diverse groepen om de stikstofdoelen aan te scherpen, zoals het in 2040 of 2050 overal in Nederland halen van de kritische depositiewaarden voor stikstof.

Een keuze voor deze aangescherpte doelen zou betekenen dat een ongekende transformatie van het landelijke gebied in Nederland nodig is, stelt PBL. Dat betekent dat in stikstofgevoelige regio’s nauwelijks ruimte zal zijn voor open vormen van veehouderij en akkerbouw, zelfs wanneer ze biologisch of extensief zijn of gebruik maken van innovatieve technologie. De keuze voor doelen en aanpak voor de landbouw is een nationale politieke keuze en moet deels nog gemaakt worden.

Gelijktijdig speelt het vraagstuk van klimaatverandering. Als in de doorvertaling van het Europese klimaatdoel van ‘netto-nul’ broeikasgasuitstoot in 2050 de Nederlandse landbouw relatief weinig emissieruimte wordt geboden, dan heeft ook dat verregaande consequenties voor grote delen van de landbouwsector.

Tot slot impliceert de recente aanscherping van de biodiversiteitsstrategie van de Europese Commissie de toevoeging van 150.000 hectare extra natuur, de omvang van de provincie Utrecht. Ook hier zijn nationale politieke keuzes nodig.

Kostbare risico’s

Hoe strikter de lange-termijndoelen die voor de landbouw gekozen worden met het oog op stikstof en klimaat, hoe eerder niet goed doordachte maatregelenkeuzes tot kostbare risico’s kunnen leiden. Het PBL benoemt er drie in zijn rapport.

In de eerste plaats: wanneer nu in stikstofgevoelige provincies als Noord-Brabant of Gelderland geïnvesteerd wordt in emissiearme open veehouderij, dan leidt dat bij een keuze voor strikte doelen op langere termijn tot te veel restemissies om die doelen te kunnen halen. Innovatieve bedrijven zullen dan over enkele decennia alsnog moeten verdwijnen. Boerengezinnen zal hiermee niet tijdig een uitweg geboden worden. Bovendien zal de waarde van deze bedrijven met kostbare emissiebeperkende agro-technologie versneld moeten worden afgeschreven.

Ten tweede leidt een niet-gebiedsgerichte aanpak tot weinig effectief natuurherstel op de plekken waar dit nú het meest urgent is. De huidige stikstofaanpak is grotendeels niet-gebiedsgericht. Zo’n generieke systematiek sluit onvoldoende aan bij de doelen uit de Europese Habitatrichtlijn. Tot slot doet een dergelijke aanpak weinig voor de problematiek rond vergunningverlening.

Stapsgewijs oplossen stikstofcrisis

In de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn staat niet stikstof maar natuurkwaliteit centraal. Het PBL beschouwt de doelen uit deze richtlijn als een helder kader, dat voldoende beleidsruimte biedt voor het oplossen van de stikstofcrisis. In zijn publicatie laat het PBL zien dat stikstofdepositie een belangrijke, maar niet de enige indicator is voor de natuurkwaliteit in een specifiek gebied.

Naast het verlagen van de stikstofdepositie, kan de sleutel voor het verbeteren van natuurkwaliteit liggen bij een integrale strategie voor verbetering van de waterbeschikbaarheid of -kwaliteit en de inrichting en de omvang van natuurgebieden. Dit sluit aan bij de recente Europese biodiversiteitsstrategie. Belangrijk is om op korte termijn voorrang te geven aan de stikstofmaatregelen rond gebieden waar de overschrijding van de kritische depositiewaarde zeer fors is en de natuurkwaliteit nu achteruitgaat.

Een eenzijdige focus op generieke verlaging van de stikstofdepositie kan ondanks dure maatregelen tot suboptimale resultaten leiden, stelt PBL, waarbij natuurherstel uitblijft in gebieden waar dit vanuit natuurkwaliteit gezien -en daarmee de Europese Habitatrichtlijn, prioriteit zou moeten hebben.